Declaraciones de intereses y patrimonio como técnica investigativa: ¿expectativas de control estatal o artificio magistral? Una apreciación desde lo forense

Numerosas “Cartas al Director” de este medio periodístico, como de otros, han dado cuenta del respaldo ciudadano hacia la contralora Dorothy Pérez, que a poco andar de su gestión ha asestado duros golpes a las instituciones públicas, señalándola como la “contralora más efectiva de Chile”, quien “posee un alto perfil técnico específico y la experiencia práctica”, resaltando “el enorme aporte que está haciendo a nuestro país” y “la salvavidas de un régimen político en crisis”.

No obstante, nuestra flamante contralora se ha ganado también el repudio de los auditados y de un sector político-gremial, calificándola de “sheriff”, “la Robin Hood de la ciudadanía”, “la villana para del mundo político”, “la antisindicalista”, y otros dichos más osados, como el señalar que grupos del crimen organizado desearían “su desaparición” ¿Ha de extrañar este desprestigio gratuito? No es de extrañar para nada, era lo esperado.

1) No es de extrañar que los auditados/afectados se incomoden, cuestión que ocurre incluso en el mundo privado; 2) no es de extrañar que cuando alguien se ve “pillado” comienza a vituperar contra quien hace bien su trabajo y, más si el encargo de fiscalizar y auditar viene dado por el propio legislador y no por el antojo de quien ejerce el cargo, y 3) no es de extrañar cuando los controles se han relajado y de pronto viene el golpe de timón, despertando la desidia, la apatía y la resistencia de algunos funcionarios (los menos) por activar el rol fiscalizador que se supone están llamados a ejercer (pero que no lo han hecho por años de manera activa, quizás morigerado por una ideología de turno y/o por la ausencia de un the tone at the top).

En suma, la Contraloría no ha hecho más que cumplir la principal labor a que está llamada, cual es fiscalizar el buen uso de los recursos y bienes públicos, y el cumplimiento de las normas y disposiciones en materia de ingresos, gastos y patrimonio estatal, valiéndose de auditorías bien pensadas a costo-beneficio, y sistemáticas. Con ello, se recupera la confianza ciudadana.

En este sentido, sería interesante conocer cuál ha sido la gestión posterior a una presentación de la Declaración de Intereses y Patrimonio (DIP) que la institucionalidad hace de dichas DIP. Recordemos que una DIP es un instrumento regulado por la Ley 20.880:2015, la que tiene por objeto transparentar y dar publicidad a las relaciones económicas y patrimoniales que pueden afectar la imparcialidad del funcionario al momento de la toma de decisiones. Ello supone que ciertos funcionarios o servidores públicos, incluyendo algunas modalidades a honorarios, deben presentar anualmente una DIP al interior de su institución u organización. A este respecto, el ente Contralor en su Dictamen 5.288:2018 ha entregado sendas directrices sobre la materia.

Si se le saca más partido, no cabe duda de que la DIP podría transformarse en un instrumento muy eficaz y preventivo contra la corrupción a cualquier nivel, al brindar la oportunidad más directa para verificar si los funcionarios y servidores se están conduciendo con honestidad y que no se sirven del cargo para obtener beneficios económicos indebidos. Este instrumento es de la mayor relevancia, pero parece ser que pasa inadvertido o que no es analizado con el suficiente escrutinio por parte de los otros entes examinadores y los propios auditores del Estado, diferentes de la Contraloría, según la pertinencia del caso.

Revisando las cuestiones patrimoniales, la Ley 20.880 obliga a declarar una serie de bienes, tales como muebles, inmuebles, derechos de aprovechamiento de agua, acciones en sociedades, la enunciación del pasivo (superior a 100UTM), entre otros tópicos que forman parte del “haber” del sujeto regulado. Sobre el particular, es necesario relevar dos cuestiones de importancia. La primera, a juicio de un sector de los abogados administrativistas, tener un mayor o menor peculio patrimonial difícilmente podría constituir un problema de probidad; sin embargo, tal afirmación debe ir acompañada de otras variables y circunstancias como para establecer si una fluctuación es o no irregular (MLegal, González, 2020). Por ejemplo, se podrían revelar conflictos de interés si es que un funcionario posee bienes relacionados con un sector regulado en que desempeñe sus funciones. Esta práctica se conoce como “insider Trading”.

Lo segundo, un antecedente no menor es que la DIP (mejor dicho, la ley) no exige la revelación de los saldos en cuentas corrientes bancarias al hacer tal declaración, considerando que este dato desde hace muchos años ya ha sido informado al Servicio de Impuestos Internos (SII) por algunos contribuyentes en sus Declaraciones Anuales de Impuestos a la Renta. Se echa de menos que esta variable de la ecuación no sea parte de la DIP, lo que permitiría robustecerla como herramienta anticorrupción (“follow the Money”).

Considérese, por ejemplo, la Ley 21.453:2022. Esta ley incorporó el artículo 85 bis y 85 ter del Código Tributario (CT), que impone la obligación de las instituciones financieras de proporcionar al SII toda aquella información sobre abonos bancarios, saldos de productos o instrumentos de captación, inversión o servicio de custodia. Además, el propio dispositivo legal del artículo 85 ter señala que la información a la que accederá el SII tendrá el carácter de reservada, no pudiéndose divulgar en forma alguna, pudiendo utilizarse solo para cumplir con los objetivos de fiscalización que le son propios. No obstante, el artículo 35 del CT, en su inciso 4, deja una puerta abierta para cubrir ese déficit de las DIP.

Dicho inciso señala claramente que solo el SII podrá revisar o examinar las declaraciones que presenten los contribuyentes, sin perjuicio de las atribuciones de acceso de: (i) los tribunales de justicia, (ii) la fiscalía y (iii) la Contraloría General de la República. Asimismo, el inciso 5 establece que la información tributaria, que conforme a la ley proporcione el SII, solamente podrá usarse para los fines propios de la institución que la recepciona que, para el caso de la Contraloría, sería para auditar fondos públicos y las propias DIP.

Como se aprecia, muchos de los funcionarios públicos que cualifican hasta el tercer nivel jerárquico de la respectiva planta de una entidad pública (o su equivalente), y aquellos que cumplen funciones directas de fiscalización, son contribuyentes, convirtiéndolos en sujetos de interés de la dupla SII-Contraloría. Por tanto, hacer un cruce, por ejemplo, de los saldos de todos los productos o instrumentos bancarios pertenecientes a estos funcionarios públicos no sería una tarea difícil de acometer, ya que los datos siempre han estado allí para la Contraloría.

Se agrega a lo anterior algunos patrones irregulares tipológicos capturados de las DIP. Unos ejemplos, bienes inmuebles que se declaran como “casa propia”, correspondiente a “parcela de agrado”, de miles de metros cuadrados avaluada de manera inferior o igual a su tasación fiscal, no constando el precio del metro cuadrado en el mercado (por ubicación y por tasación), sin considerar las inversiones y enseres; declaraciones juradas de patrimonio itinerantes, i.e., en períodos en que el funcionario público ejerce cargos de mayor responsabilidad, sus intereses patrimoniales bajan, pero, una vez que ha retornado a la administración pública como “cualquier empleado público”, los mismos suben o, mejor dicho, vuelven a su normalidad. Se suman a lo anterior otros tantos casos que ha detectado la Unidad de Análisis de Declaraciones de Intereses y Patrimonio (UADIP) de la Contraloría y que han motivado diversos Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS), puestos a disposición de la Unidad de Análisis Financiero (UAF), como resultado de los análisis patrimoniales realizados.

Es relevante tener en cuenta sobre la materia que la experiencia comparada ha señalado que una de las formas más comunes y sencillas de ocultar patrimonio es incluir bienes en sociedades comerciales. En estos esquemas, los funcionarios municipales siguen siendo un terreno muy fértil de auditar. Ello no es una intuición, sino que hay estudios, informes, y un número de causas judiciales lo avalan; sea por historia, sea por “tradición funcionaria”, especialmente en comunas pequeñas y/o aisladas.

Otra situación que se no se detecta a partir de las DIP son aquellos casos de funcionarios públicos que han obtenido rentas de origen ilícito (parece obvio). En los últimos años, los medios de comunicación y las estadísticas de la fiscalía han dado cuenta de la creciente apertura de procesos investigativos en lo penal en contra de funcionarios públicos por delitos de corrupción (3.400 causas ingresadas el año 2024). De hecho, la propia Contraloría ya dio cuenta de ello en su reciente Oficio E138346:2025; sin embargo, las personas involucradas instalan la incertidumbre de si han percibido o no alguna retribución económica de origen ilícito (la duda siempre está) que dé cuenta de un incremento “relevante” de su patrimonio, un nivel de gastos no justificados o pagos repentinos de pasivos, que con sus niveles de ingresos ordinarios no sería verosímil o posible de hacer.

A este respecto, la Asociación de Examinadores de Fraudes (ACFE), en su estudio del año 2024, ha señalado sobre cómo los defraudadores suelen mostrar comportamientos distintivos mientras llevan a cabo sus estratagemas. Estos comportamientos pueden servir como señales de alerta, indicando potencialmente la existencia de un fraude cuando se observan estilos de vida más allá de lo racionalmente tolerable. En efecto, ese estudio demostró que en el 84% de los casos reportados, los investigados mostraban en un 39% estilos de vida mayores a sus posibilidades reales, según su renta proveniente de su empleo. Esta señal de alerta se ha citado sistemáticamente como la más común en todas las ediciones bianuales del estudio ACFE. Otras señales de alerta conductuales comunes son tener dificultades financieras (27%) y mantener una relación inusualmente estrecha con un proveedor o cliente (20%). No sería descabellado, entonces, señalar que los más de mil funcionarios que no declararon su DIP hace un año, formasen parte de ese 39%.

Lo expuesto en el párrafo anterior es tan evidente que en aquello relativo a la detección de conflictos de intereses y comportamientos patrimoniales anómalos la Contraloría ha prestado su apoyo en los procesos investigativos llevados a cabo por la Unidad Especializada Anticorrupción, (UNAC) de la fiscalía, sobre tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito (García San Martín, 2021). NB: Sobre esto último, la configuración de un delito de enriquecimiento ilícito consagrado en el artículo 241 bis del Código Penal sería una cuestión independiente a las investigaciones administrativas del SII-Contraloría, cuya coordinación resulta fundamental cuando se trata de un funcionario que tiene la calidad de contribuyente.

A todo lo dicho se suma algo no menos importante, como lo es el escrutinio público constante, que también va aportando a las “red flags” los estilos de vida que perciban los propios funcionarios públicos, razón por la cual podría ser motivo también de una “operación sospechosa”. Recordemos que los funcionarios públicos —los encargados de cumplimiento— deben reportar a la UAF aquellos ROS asociados a actividades potencialmente ligadas a actos de corrupción u otros delitos funcionarios dentro de la entidad. Estos reportes se generan al percibir uno o más funcionarios, transacciones u otro tipo de actividades que escapan de aquellas que por ley o norma interna tienen comúnmente normalizadas. Esto conlleva una germinación de delitos funcionarios, dado que existe la potencialidad de incurrir en conductas de complicidad u omisión de control frente a operaciones o personas que intentan usar a la entidad y sus facultades legales en beneficio propio.

Por otra parte, como nos señala Matteucci (2001), el acceso a la información también disuade de la mala conducta oficial, al recordarles a los funcionarios públicos que deben rendir cuentas. El principio de transparencia alude justamente a esa publicidad, no solo de la información, sino en general de toda la gestión de los funcionarios y servidores públicos, de tal modo que los administrados puedan apreciar el desempeño de estos. De ahí la existencia de la llamada “accountability”, esto es, “la responsabilidad de rendir cuentas”, y que no es más ni menos que el deber de los funcionarios públicos de dar cuenta ante una autoridad superior y ante la ciudadanía por los fondos o bienes del Estado a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado.

No obstante, nadie predicará de la noche a la mañana con el chip de la “transparencia y la rendición de cuentas”, entendido como aquel deber moral intrínseco; no es casualidad, entonces, que esos conceptos deban trabajarse a través de los modelos de Compliance en la Administración Pública (¿existen a nivel estatal?). Una de las maneras de asegurar que los funcionarios y servidores públicos los incorporen en su quehacer diario es justamente mediante la presentación de la DIP, la que crea (o debiese crear) un efecto disuasivo. Tanto la transparencia como la figura del “accountability” constituyen herramientas poderosas contra la corrupción.

Por último, está la cuestión de tratamiento tributario de los incrementos patrimoniales no justificados (IPNJ), que tampoco deberían quedar fuera de la ecuación. Este IPNJ puede deberse a variadas circunstancias; sin embargo, cualquier ingreso adicional que perciba un funcionario o servidor público, en el contexto administrativo, que proviene de una fuente lícita o ilícita, constituye prima facie renta. Abordar estas materias en esta escueta columna sería un trabajo impracticable, ya que es inevitable incorporar la doctrina. A pesar de esta limitante, lo relevante de este análisis es comprender cómo ha actuado la autoridad administrativa tributaria cuando ha detectado IPNJ en sus distintos procesos de fiscalización, que permita concatenarlos con los análisis DIP.

Primero, la Ley Impuestos a la Renta, DL 824:1974 y sus modificaciones, LIR, señala en su artículo 1 por “renta”, como “los ingresos que constituyan utilidades o beneficios que rinda una cosa o actividad y todos los beneficios, utilidades e incrementos de patrimonio que se perciban o devenguen, cualquiera que sea su naturaleza, origen o denominación”. Segundo, el artículo 70 presume que toda persona disfruta de una renta a lo menos equivalente a sus gastos de vida y de las personas que viven a sus expensas y que de no probarse el origen de los fondos el legislador presume que corresponden a utilidades afectas al impuesto de Primera Categoría o de la Segunda Categoría, según actividad principal del contribuyente. A contrario sensu, cuando el contribuyente probare el origen de los fondos, pero no acreditare haber cumplido con los impuestos que correspondían, se practicará la citación del artículo 63 del CT para perseguir el cumplimiento de las obligaciones tributarias (más intereses penales y multas), esto es, la activación de un procedimiento de auditoría tributaria, que más bien es un cuasi peritaje contable.

En ese mismo orden de ideas, el articulo 85 ter del CT permite al SII solicitar a las entidades financieras información sobre la cantidad de abonos bancarios recibidos en las cuentas en que el fiscalizado sea titular, bajo la presunción de que un contribuyente esté sub declarando sus ingresos o realizando otro tipo de ilícitos tributarios. Ergo, la diferencia de renta que se produzca entre lo acreditado por el funcionario-contribuyente y lo tasado por el SII se gravará con los impuestos ya señalados. No obstante, el artículo 71 de la LIR señala que si el contribuyente alegare que sus ingresos o inversiones provienen de rentas exentas de impuesto o que está amparado bajos otros regímenes tributarios se deberá acreditar por cualquier medio de prueba legal.

Tercero, de acuerdo con el Oficio-Circular 20:2015, del Ministerio de Hacienda, se señala que los funcionarios que detecten en el ejercicio de los “procesos de negocios” (dentro de sus funciones) operaciones sospechosas (inusuales y carentes de justificación) al interior de su institución pública, deberán reportarlas a la UAF como ROS. Estos reportes ROS, a su vez, pueden estar asociados a sospechas, por ejemplo, a delitos de corrupción. Asimismo, un fiscalizador perteneciente al SII, en el ejercicio de sus funciones, podría detectar operaciones inusuales de sus fiscalizados, pudiendo extenderse el caso incluso a otros funcionarios públicos que tengan la calidad de contribuyente.

Así las cosas, las operaciones sospechosas podrían referirse a funcionarios públicos que exhiben conductas sospechosas de cumplimiento tributario, donde se declaran rentas inusuales provenientes de actividades económicas diferentes de las autorizadas a declarar; operaciones que no se condicen con la capacidad económica ni el perfil patrimonial de ese funcionario y/o que en un corto período de tiempo figure como dueño de numerosas sociedades y nuevos negocios y/o activos, diferentes o morigerados a los declarados en la DIP.

Cuarto, con respecto al hecho de considerar como renta gravada los ingresos ilícitos que perciben los funcionarios o servidores públicos, producto de un delito de corrupción (que en los procesos de fiscalización antes mencionados es dificultoso que sean detectados por el SII), la ley los equipara a rentas por dos grandes razones: a) por el amplio concepto de renta ya aludido supra (de cualquier origen, naturaleza y denominación), y b) porque al no justificarlos, la ley los presume como rentas que no pagaron los impuestos correspondientes en su oportunidad. Acto seguido, se paga y se legitima su origen (¿fácil, ¿no?).

Quinto, si la autoridad impositiva estima que el funcionario-contribuyente ha evadido los impuestos, le será aplicable el inciso uno, número 4 del artículo 97 del Código Tributario, previa ponderación de los hechos bajo el artículo 107 del CT. Si no ocurre aquello, se liquidarán y girarán los impuestos correspondientes (sin olvidar el Dictamen 14.000:2017 de la Contraloría, sobre el deber del SII de ejercer oportunamente facultades de persecución de ilícitos tributarios). Sexto, como un recurso alternativo sobre los comportamientos irregulares de los funcionarios públicos, se encuentran los canales de denuncia establecidos en la Ley 21.713:2024, denunciante tributario, y la Ley 21.592:2023, que estableció el “Estatuto de Protección en Favor del Denunciante”.

Como colofón. La institucionalidad dispone de al menos tres vías para “perseguir” los desbalances patrimoniales injustificados de los funcionarios públicos que nutren el seguimiento a las DIP (en un orden hipotético y sin matices). 1) vía análisis de la UADIP de la Contraloría, con ROS-UAF; 2) que el SII considere en sus planes anuales de fiscalización a los funcionario-contribuyentes, con reporte ROS-UAF y/o querella ante la fiscalía por delitos tributarios, y 3) por una denuncia a la fiscalía por el delito de enriquecimiento ilícito u otros delitos de corrupción (conducente al delito de lavado de dinero).

Al constatarse algunas de las situaciones antes descritas se opera bajo la presunción legal de que existen rentas inexplicables, la que puede ser contradicha cuando existen argumentos sólidos de defensa por parte de ese funcionario afectado. Por otro lado, la figura de la presunción de haber obtenido renta por contar con mayor patrimonio o mantener un nivel de gastos no acorde con los ingresos sirve como medio de prueba indirecta en los procesos de investigación tributaria que guardan relación con los IPNJ (y, por ende, con las DIP).

Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, como también lo reclama Matteucci, se debe ser determinante al afirmar que el propio Estado no podría asumir un doble papel, ya que, por un lado, considera que los ingresos ilícitos son susceptibles de ser considerados ingresos gravados con el Impuesto a la Renta y, por el otro, al ser ingresos ilícitos, quien los perciba estaría incurriendo en un delito de lavado de dinero (precedido por un delito del 241 bis CP, por ejemplo). No obstante, a la autoridad impositiva solo le corresponde perseguir el cobro de impuestos y no cualificar si su origen es espurio o no, de lo contrario, se revelarían por lo menos tres ilegalidades: 1) se conminaría ilegítimamente al contribuyente a “autoinculparse”, lo cual va contra los derechos fundamentales del funcionario-contribuyente; 2) la herramienta indiciaria de presunción del Impuesto a la Renta sobre los IPNJ se desplomaría y desnaturalizaría por completo, y 3) los delitos de declaraciones maliciosamente falsas no son un delito base para el lavado de activos (de serlo, sería un serio problema de política criminal).

Finalmente, no se debe ignorar en todo esto el inestimable rol del funcionario-auditor como especialista forense, al percibir los indicios o señales de alerta que pueden brindarle las DIP para sus investigaciones internas, especialmente aquellas que han sido motivadas por los canales de denuncia anónima institucional. Luego, ¿es la DIP una expectativa de control estatal o un artificio magistral? Los resultados y la evidencia lo dirán.